Poznań zdecydował się wprowadzić zakaz instalowania pieców na paliwa stałe w planach miejscowych i mimo protestu wojewody wygrał w Naczelnym Sądzie Administracyjnym

Zakazy stosowania pieców na paliwo stałe wynikają dzisiaj przede wszystkim z uchwał antysmogowych przyjmowanych przez sejmiki województw i są wprowadzane na podstawie art. 96 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. ‒ Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r.; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 233). Wiele samorządów chce jednak zakazywać instalowania takich urządzeń już na etapie planów zagospodarowania przestrzennego. Do tej pory wojewódzkie sądy administracyjne kwestionowały takie zapisy. Przypadek Poznania, a konkretnie cztery dotyczące tego miasta sprawy o zakaz stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe, pozwalają mieć nadzieję, że linia orzecznicza się zmienia.

Sądy przeciwne

– Do tej pory sądy stały na stanowisku, że ani w ramach zasad ochrony środowiska przyrody i krajobrazu kulturowego, ani zasad modernizacji budowy i rozbudowy systemów komunikacyjnych i infrastruktury technicznej rada gminy nie ma kompetencji do wykluczenia określonych systemów grzewczych, parametrów ich sprawności czy też konkretnych paliw w planie miejscowym – mówi Mirosław Rymer, radca prawny z kancelarii Płaza Głąb. – Jest dość mocno ugruntowana linia orzecznicza, głównie sądów we Wrocławiu, Poznaniu i Krakowie. I są wśród nich świeże wyroki z 2020 r. – dodaje prawnik.Potwierdza to dr Jakub Szlachetko, adwokat z kancelarii Szlachetko Prawnicy & Urbaniści. – W dotychczasowym orzecznictwie sądy administracyjne prezentowały wykładnię kontestującą możliwość wprowadzania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustaleń zakazujących lub ograniczających wykorzystywanie pieców na paliwa stałe. Twierdziły m.in., że to nie organy gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sejmiki województw w tzw. uchwale antysmogowej mogą regulować przedmiotową materię – mówi adwokat. I podaje przykłady wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych: w Poznaniu z 24 października 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 568/19) oraz z 7 sierpnia 2019 r. (sygn. akt IV SA/Po 351/19), we Wrocławiu z 11 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 362/18), w Krakowie z 8 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 373/18). Także Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w przesłanym nam stanowisku uważa, że przepisy zakazujące stosowania pieców na węgiel powinny przede wszystkim znajdować się w tzw. uchwale antysmogowej sejmiku województwa. [stanowisko]

Stanowisko Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 14 stycznia 2021 r.

Tego typu regulacje [przepisy zakazujące stosowania pieców na węgiel ‒ red.] powinny przede wszystkim znaleźć się w tzw. uchwale antysmogowej sejmiku województwa. Przepisów planistycznych, umożliwiających wprost stosowanie zakazywania instalowania pieców i trzonów węglowych, nie ma. Jednakże w wielu uchwalanych w ostatnich latach miejscowych planach znajduje się paragraf zakazujący w nowo wybudowanych lub gruntownie przebudowanych budynkach stosowania pieców i trzonów kuchennych na paliwa stałe. Plany takie wprowadzają zakaz wyposażania budynków w określone instalacje, a nie przesądzają o sposobie używania instalacji już istniejących. W warunkach zabudowy dla budynków planowanych lub w znacznym stopniu przebudowywanych często zawiera się zapis o stosowaniu ekologicznego źródła ciepła.

Dwie regulacje

Mimo to niektóre jednostki samorządu już walczą ze smogiem za pomocą aktów planistycznych. O tym, czym kierowano się w stolicy Wielkopolski, mówi Natalia Weremczuk, dyrektor Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu, radca prawny. – W czterech planach miejscowych wprowadzono zakaz montowania nowych instalacji grzewczych w postaci pieców lub trzonów kuchennych umożliwiających spalanie paliw stałych. Naszym zdaniem taki zapis uchwały planistycznej nie wkracza w materię regulowaną w uchwale antysmogowej – wyjaśnia. Jak dodaje, w uchwale sejmiku wprowadzono ograniczenia i zakazy dotyczące eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Poznańscy urzędnicy uważają, że są to dwie różne rzeczy i tym samym te regulacje ze sobą nie kolidują. Przy czym dopuszczając zakazy w sprawie pieców w planach, powołują się na art. 15 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293; ost.zm. Dz.U. z 2020 r. poz. 1378) oraz par. 4 pkt 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587). Przepis ten stanowi, że ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów.

Poznań powołuje się również na par. 132 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Dopuszcza on m.in. stosowanie pieców i trzonów kuchennych na paliwo stałe w budynkach o wysokości do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, jeżeli nie jest to sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z czego wynika, że taki zakaz w planie jest możliwy. Przedstawicielka Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Poznaniu zwraca też uwagę, że nie można określenia „stosowanie”, które jest synonimem montowania czy wyposażenia, utożsamiać z pojęciem eksploatacja czy użytkowanie, zawartego w przepisach antysmogowych.

Eksperci raczej za

Zdanie poznańskich planistów, że czym innym jest regulacja uchwały antysmogowej wprowadzająca ograniczenia i zakazy w eksploatacji instalacji, a czym innym wynikający z planu miejscowego zakaz wyposażania budynków w nowe piece służące do spalania paliw stałych podziela Mateusz Karciarz z kancelarii Jerzmanowski i Wspólnicy. Prawnik podkreśla, że elementem każdego planu miejscowego jest określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). – Takie działanie jak w Poznaniu jest nie tylko dopuszczalne, lecz także nie ingeruje w uprawnienia sejmiku województwa w zakresie przyjmowanych uchwał antysmogowych – przekonuje Karciarz.

Zadowolony z tego, że, że NSA uwzględnił argumentację Rady Miejskiej w Poznaniu jest także dr hab. Maciej Nowak, prof. Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego, radca prawny. Ekspert akceptuje omówione wyżej rozróżnienie między uchwałą sejmiku a planem oraz zwraca uwagę na wagę takich celów planowania przestrzennego, jak skuteczność planów miejscowych i zachowanie elastyczności w planowaniu. – Oba wskazane cele nie zostaną zrealizowane, jeżeli zakres planów miejscowych będzie pojmowany zbyt wąsko – przekonuje prof. Nowak.

Eksperci oczekują na uzasadnienie wyroku NSA. – Trzeba jednak, nie znając szczegółowych twierdzeń i argumentów, opowiedzieć się za przyjętym kierunkiem interpretacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – mówi Jakub Szlachetko. Jego zdaniem praktyki organów nadzoru oraz sądów administracyjnych szły dotychczas w kierunku ograniczania władztwa planistycznego gminy oraz umniejszania roli miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a było to działanie niezgodne z założeniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. – System, który miał być elastyczny i otwarty na nowe zjawiska, przez działalność orzeczniczą ulegał pewnemu wypaczeniu – dodaje prawnik.

Wątpliwości co do zakazów stosowania pieców zawartych w planie miejscowym ma Mirosław Rymer. – Jeżeli i uchwała sejmiku, i plan zagospodarowania przestrzennego normują tę sama materię, to mamy problem – mówi. Wyjaśnia, że na poziomie prawa samorządowego nie ma hierarchii aktów prawnych i przez takie działanie samorządu dochodzi do ich zderzenia. Przy czym, jeśli założenia planu są łagodniejsze niż uchwały antysmogowe, nie ma kłopotu. Jeśli są ostrzejsze, mogą się on pojawić. Mirosław Rymer zwraca też uwagę, że powietrza nie interesują granice administracyjne, które w przypadku planów wyznaczają często bardzo niewielkie obszary. I dochodzi do sytuacji, gdzie w jednym domu piec węglowy można zbudować, a w sąsiednim już nie. Dlatego kwestie te powinien jednak normować sejmik województwa uchwałą antysmogową. 

Jakie ograniczenia wynikają z uchwał antysmogowych

Mazowieckie

• Od 11 listopada 2017 r. można montować tylko kotły spełniające unijne normy emisyjne w zakresie efektywności energetycznej i emisji zanieczyszczeń.

• Do końca 2022 r. należy wymienić kopciuchy niespełniające wymogów dla klas 3, 4 lub 5 według normy PN-EN 303-5:2012 oraz te kominki, które nie są zgodne z unijnymi normami emisyjnymi.

• Do końca 2027 r. należy wymienić piece na węgiel lub drewno klasy 3 lub 4.

Dolnośląskie

Są odrębne zasady dla Wrocławia, odrębne dla gmin uzdrowiskowych i inne dla reszty województwa, np.:

• od 1 lipca 2018 r. w uzdrowiskach nowe instalacje gazowe i na paliwa stałe muszą być zgodne z unijnymi normami emisyjnymi,

• od 1 lipca 2024 r. nie można będzie użytkować starych instalacji na paliwa stałe poniżej klasy 3,

• od 1 lipca 2028 r. w strefie uzdrowiskowej A i B obowiązywać będzie całkowity zakaz używania kotłów na paliwa stałe.

Świętokrzyskie

• Od dnia 1 lipca 2023 r. wejdzie zakaz używania kotłów pozaklasowych, a rok później – także tych klasy 3 i 4.

• Od 1 lipca 2026 r. dozwolone będą tylko odnawialne bądź niskoemisyjne źródła ciepła, tj. ciepło z sieci miejskiej, kotły na gaz lub olej opalowy, pompy ciepła, ogrzewanie elektryczne.