Do 9 lutego 2023 r. gminy muszą wdrożyć zmiany w regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz w uchwale ustalającej wysokość górnych stawek opłat. Choć niedochowanie terminu nie grozi bezpośrednimi sankcjami, to dotkliwe mogą być pośrednie skutki – i to nie tylko dla gmin, ale również dla właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków.

Już prawie pół roku minęło od wejścia w życie zmian w przepisach regulujących gospodarkę nieczystościami ciekłymi, wprowadzonych przez ustawę z 7 lipca 2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1549; dalej: nowelizacja). Co do zasady nowelizacja weszła w życie 9 sierpnia 2022 r. (choć nie należy zapominać, że część zmian obowiązuje dopiero z początkiem bieżącego roku – głównie tych odnoszących się do obowiązków sprawozdawczych).

Konsekwencje zmienionej definicji

Zmiany, których wprowadzenie musi nastąpić do 9 lutego 2023 r., w głównej mierze są związane z nową, rozszerzoną definicją pojęcia nieczystości ciekłych. Przed 9 sierpnia 2022 r. przez nieczystości ciekłe rozumiano wyłącznie (przynajmniej formalnie) ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych. Tymczasem ustawodawca już od wielu lat przewiduje, że w przypadku gdy dana nieruchomość nie ma podłączenia do sieci kanalizacyjnej, to powstających na niej ścieków należy pozbywać się za pośrednictwem zbiornika bezodpływowego albo przydomowej oczyszczalni ścieków (patrz: art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w brzmieniu od 13 października 2005 r.). W przepisach prawnych brakowało jednak jednoznacznej kwalifikacji osadów powstających w drugiej z wymienionych instalacji służącej do gromadzenia ścieków z terenu nieruchomości, tj. w przydomowej oczyszczalni ścieków. Przy czym na przestrzeni wielu lat wykształciła się praktyka kwalifikowania osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków albo jako odpadów, albo jako nieczystości ciekłych (mimo tego, że w ówczesnej definicji tego pojęcia mowa była wyłącznie o ściekach gromadzonych w zbiornikach bezodpływowych). Obie kwalifikacje obarczone były błędem, bo ustawodawca nie wypowiadał się jednoznacznie w tym zakresie, a przyjmowanie jednej albo drugiej wynikało najczęściej z lokalnej praktyki, prezentowanej przez poszczególne wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska w odniesieniu do przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, które przyjmowały tego rodzaju osady w prowadzonych przez siebie oczyszczalniach ścieków. Dla wielu takich przedsiębiorstw kwalifikowanie tego rodzaju osadów z przydomowych oczyszczalni ścieków jako odpadów było jednak problematyczne. Wymagało bowiem spełnienia wielu dodatkowych wymogów uregulowanych przepisami ustawy o odpadach. Mowa tu zwłaszcza o konieczności uzyskania chociażby zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co w świetle zmian wprowadzanych przez ustawodawcę w ostatnich kilku latach (zwłaszcza w okresie od 2018 r.) powodowało, że nie było to ani łatwym, ani też szybkim zadaniem.

Osady już jako nieczystości ciekłe

Stąd też pozytywnie, w porównaniu z praktyką uznawania osadów za odpady, należy ocenić to, że ustawodawca zdecydował się na uznanie tych osadów za nieczystości ciekłe (co najwyżej można żałować, że zrobił to tak późno). I tak od 9 sierpnia 2022 r. mocą nowelizacji postanowiono, że przez nieczystości ciekłe należy rozumieć ścieki gromadzone przejściowo zarówno w zbiornikach bezodpływowych, jak i w osadnikach w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków (patrz: nowe brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.). I właśnie w zakresie tej zmiany konieczne stało się dostosowanie obecnie obowiązujących na terenie gmin uchwał w sprawie regulaminu oraz w sprawie górnych stawek opłat. Wszak dotychczasowe regulacje – wynikające z tych uchwał – co do zasady obejmowały swoim zakresem nieczystości ciekłe gromadzone wyłącznie w zbiornikach bezodpływowych. Piszę „co do zasady”, bowiem już wcześniej wiele gmin, zwłaszcza w regulaminach, decydowało się na regulowanie kwestii związanych z funkcjonowaniem przydomowych oczyszczalni ścieków, pomimo braku jednoznacznego uprawnienia w tym zakresie w przepisach ustawowych. Na szczęście dla tych jednostek wojewodowie nie traktowali takiego działania jako przekroczenia delegacji ustawowej i nie unieważniali regulacji prawnych odnoszących się do tej tematyki.

Obecnie jednak dostosowanie gminnych uchwał staje się konieczne – i to nawet tych, które dotychczas obejmowały swoim zakresem osady z przydomowych oczyszczalni ścieków – chociażby po to, aby ujednolicić stosowaną w nich nomenklaturę do tej ustawowej.

Co trzeba wprowadzić w regulaminie

Przypomnijmy zatem krótko, co trzeba zmienić w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jest on jednym z istotniejszych aktów prawnych podejmowanych na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (o ile nie najistotniejszym). Jego głównym obszarem normowania oczywiście pozostają kwestie związane z gospodarką odpadami komunalnymi, jednakże również tematyka poświęcona nieczystościom ciekłym ma w nim swoje miejsce – mimo że marginalne, to jednak istotne. Jak stanowi bowiem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., jednym z obligatoryjnych elementów każdego regulaminu jest określenie w nim częstotliwości i sposobu pozbywania się nie tylko odpadów komunalnych, ale również nieczystości ciekłych. Zmiana, jaką należy wprowadzić w terminie do 9 lutego 2023 r., dotyczy właśnie określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych, które pochodzą z przydomowych oczyszczalni ścieków (czy też ściślej mówiąc – z osadników w tego rodzaju instalacjach). Przy czym niemożliwe jest, aby dotychczasowe zasady odnoszące się do zbiorników bezodpływowych we wskazanym zakresie mogły być bezproblemowo stosowane w odniesieniu do przydomowych oczyszczalni ścieków. Są to bowiem dwie całkowicie odmienne instalacje – w zbiorniku bezodpływowym mamy do czynienia – w pewnym sensie – z „czystymi” ściekami, natomiast przy przydomowych oczyszczalniach ścieków mówimy wyłącznie o osadach, które pozostały z oczyszczenia ścieków powstałych na terenie danej nieruchomości. Tym samym inna jest chociażby wielkość zbiorników, z których następuje wypompowanie nieczystości ciekłych, a więc różna będzie częstotliwość ich opróżniania (większa w zbiornikach bezodpływowych).

Analiza dotychczas funkcjonujących gminnych regulaminów utrzymania czystości i porządku prowadzi do stanowiska, że gminy w bardzo różny sposób podchodziły do omawianej problematyki odnoszącej się do nieczystości ciekłych. Zaobserwować można było dwa, w pewnym sensie wręcz skrajne, modele regulowania tych zagadnień. Z jednej strony gminy decydowały się na bardzo szczegółowe określenie nie tyle samej częstotliwości, co przede wszystkim sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych (zapewne w wielu przypadkach bazując na własnych negatywnych doświadczeniach z mniej szczegółowymi regulacjami w tym przedmiocie). Z drugiej zaś strony wcale nie taką rzadką (by nie powiedzieć niestety, że wręcz dominującą) praktyką było traktowanie tej tematyki po macoszemu. Powód tego był głównie jeden – dla wielu gmin istotniejsze znaczenie miały zagadnienia odnoszące się do odpadów komunalnych, zwłaszcza że w katalogu obligatoryjnych elementów regulaminu wskazanych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. jest ich najwięcej. Tego rodzaju niezbyt właściwe podejście do problematyki częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych kończyło się na krótkich regulacjach regulaminowych, wskazujących, że owych nieczystości należy się pozbywać za pośrednictwem upoważnionego do tego podmiotu z częstotliwością zapewniającą nieprzepełnianie się zbiornika bezodpływowego. Co przy tym zaskakujące (niestety w negatywnym znaczeniu), organy nadzoru nie uznawały tego rodzaju skąpych regulacji za niewystarczające, a więc niewypełniające delegacji ustawowej.

Zmiany wymusiła UE

Głównym powodem nowelizacji było doprowadzenie do prawidłowej implementacji dyrektywy ściekowej (dotychczas wprowadzane przez polskiego ustawodawcę zmiany były bowiem oceniane jako niepełne). Wśród wprowadzonych zmian były modyfikacje dotyczące gminnej gospodarki nieczystościami ciekłymi dokonane w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2519, ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 2797; dalej: u.c.p.g.). Wymuszają one na gminach dostosowanie trzech uchwał stanowiących akty prawa miejscowego, z czego dwóch w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. do 9 lutego 2023 r. Chodzi o:

• regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy podejmowany na podstawie art. 4 u.c.p.g. oraz

• uchwałę w sprawie górnych stawek opłat podejmowaną na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g.

Trzeci lokalny akt prawny, którą gminy muszą dostosować, to uchwała określająca wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na odbieranie nieczystości ciekłych (tj. uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 3a u.c.p.g.). Jednak w tym przypadku ustawodawca na wprowadzenie odpowiednich modyfikacji dał 12 miesięcy, tj. do 9 sierpnia 2023 r. Najpierw bowiem nowe rozporządzenie, o którym mowa w art. 7 ust. 7 u.c.p.g., a które to stanowi podstawę do wydania wspomnianej uchwały, musi wydać minister właściwy do spraw klimatu – czyli obecnie minister klimatu i środowiska.

Jak w takim razie powinny wyglądać postanowienia regulaminu odnoszące się do nieczystości ciekłych po zmianach wymuszonych nowelizacją? Jak już wyżej wspomniano, w pierwszej kolejności powinny obejmować również ten rodzaj nieczystości ciekłych, który pochodzi z przydomowych oczyszczalni ścieków. Po drugie, należy pamiętać, że właściwe określenie zasad odnoszących się do sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych przez właścicieli nieruchomości pozwoli gminom na łatwiejsze i skuteczniejsze przeprowadzanie kontroli w omawianym zakresie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca nakazuje gminom prowadzić takie kontrole na podstawie art. 6 u.c.p.g., a co więcej, od 9 sierpnia 2022 r. obowiązuje przepis obligujący gminy do kontrolowania każdego właściciela nieruchomości niepodłączonej do sieci kanalizacyjnej raz na dwa lata (patrz: nowy ust. 5aa w art. 6 u.c.p.g.), przy czym pierwszy dwuletni okres na przeprowadzenie kontroli liczy się właśnie od 9 sierpnia 2022 r. (co wynika z art. 13 nowelizacji).

UWAGA! Zmiana regulaminu w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie, przed przyjęciem stosownej uchwały wymaga zaopiniowania regulaminu przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Niezasięgnięcie tej opinii będzie skutkować wadliwością przyjętej uchwały, co może spowodować jej wyeliminowanie czy to przez wojewodę na etapie postępowania nadzorczego, czy też w późniejszym terminie (w sytuacji gdy wojewoda nie wychwyci tej nieprawidłowości) przez sąd administracyjny.

Następstwa zaniechania obowiązku

Jakie konsekwencje może ściągnąć na siebie gmina za niedostosowanie regulaminu do nowych przepisów w wyznaczonym terminie, czyli do 9 lutego 2023 r.? Przede wszystkim należy zaznaczyć, że niespełnienie obowiązku zmiany regulaminu na pewno nie spowoduje utraty mocy obowiązującej dotychczasowego regulaminu, bowiem zmiany ustawowe dokonane nowelizacją nie objęły przepisu stanowiącego podstawę prawną do przyjęcia regulaminu, a jedynie w takim przypadku można byłoby mówić o takiej negatywnej konsekwencji. Również sam ustawodawca na kartach nowelizacji nie określa żadnej sankcji. Innymi słowy: brak jest jakiejkolwiek bezpośredniej sankcji grożącej gminie za to, że nie dostosuje (lub nie zdąży dostosować) swojego regulaminu do nowego zakresu pojęcia nieczystości ciekłych. W praktyce mogą jednak wystąpić sankcje o charakterze pośrednim. Główną z nich będzie brak możliwości przeprowadzania skutecznych kontroli właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków w zakresie przestrzegania przez nich obowiązku pozbywania się nieczystości ciekłych. Skoro w regulaminie brak będzie określenia sposobu i częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych pochodzących właśnie z przydomowych oczyszczalni ścieków, to gmina nie będzie mogła podważać prawidłowości działania (czy zwłaszcza – zaniechania w działaniu) tych właścicieli w odniesieniu do wspomnianych nieczystości ciekłych. To z kolei może spowodować nałożenie na gminę przez WIOŚ sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości od 10 tys. zł do 50 tys. zł (patrz: art. 9z ust. 7 u.c.p.g.).

Górne stawki opłat

Drugą z uchwał, która w każdej gminie musi być dostosowana do nowelizacji, jest uchwała w sprawie górnych stawek opłat podejmowana na podstawie art. 6 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten stanowi podstawę do określenia górnych stawek opłat za usługi w zakresie zarówno odbierania odpadów komunalnych (od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych nieobjętych gminnym systemem), jak i odbierania nieczystości ciekłych. Dotychczasowe uchwały podjęte na podstawie tego przepisu nie uwzględniają – co oczywiste – stawek opłat za odbiór nieczystości ciekłych z przydomowych oczyszczalni ścieków; przed 9 sierpnia 2022 r. nie było bowiem ku temu podstawy. Stąd też nakaz ustawodawcy wyrażony w przepisach nowelizacji, aby gminy w tym zakresie dostosowały ww. uchwałę do 9 lutego 2023 r.

Co istotne, bez względu na to, czy gmina przejęła obowiązek odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych, czy też nie, określenie górnych stawek opłat za usługę odbioru odpadów komunalnych jest obowiązkowe. Nawet bowiem w sytuacji, gdy gmina objęła wszystkie nieruchomości niezamieszkałe własnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (na podstawie uchwały z art. 6c ust. 2 u.c.p.g.), to od 23 września 2021 r. każdy właściciel nieruchomości niezamieszkałej (z wyłączeniem właścicieli tzw. nieruchomości mieszanych) uprawniony jest do złożenia oświadczenia o wyłączeniu się z tego systemu na odstawie przepisów art. 6c ust. 3a–3e u.c.p.g.

Na co zwrócić uwagę

Uzupełniając uchwałę w sprawie górnych stawek opłat o opłaty z tytułu odbioru nieczystości ciekłych z przydomowych oczyszczalni ścieków, warto również zweryfikować, czy pozostałe górne stawki określone w omawianym akcie nie powinny zostać poddane aktualizacji (waloryzacji). W praktyce bowiem nierzadko mamy do czynienia z sytuacją, że uchwały w tym przedmiocie zostały podjęte kilka lat temu (w skrajnych przypadkach nawet przed 2010 r.) i od tego czasu nie były zmieniane.

Przy okazji warto również rozważyć, czy w odniesieniu do nieczystości ciekłych nie zastosować art. 6 ust. 4a u.c.p.g., który umożliwia różnicowanie stawek opłat w zależności od odległości od stacji zlewnej lub właściwości nieczystości ciekłych.

►Kiedy gmina powinna rozważyć zróżnicowanie stawek?

Zróżnicowanie wysokości stawek w zależności od odległości stacji zlewnej szczególnie warto rozważyć w rozległych obszarowo gminach. Należy mieć bowiem na uwadze, że ustalona przez radę gminy górna stawka opłaty jest łączną stawką zarówno za opróżnienie zbiornika bezodpływowego czy też osadnika w instalacji przydomowej oczyszczalni ścieków, jak również za transport nieczystości ciekłych wypompowanych z danej instalacji (zbiornika lub osadnika), o czym nierzadko nie pamiętają przedsiębiorcy świadczący usługi w tym zakresie, pobierając osobną opłatę za odbiór nieczystości ciekłych i osobną za transport. Tymczasem –bezsprzecznie – im dalej dana nieruchomość jest zlokalizowana od stacji zlewnej, tym większy jest koszt odbioru nieczystości ciekłych. Stąd też w przypadku zwłaszcza bardzo rozległych gmin tego rodzaju różnicowanie może być korzystne.

Druga możliwość różnicowania odnosi się do właściwości nieczystości ciekłych – w praktyce jest wykorzystywana w ten sposób, że rada gminy w swojej uchwale określa odrębną górną stawkę opłaty za odbiór nieczystości ciekłych bytowych i odrębną górną stawkę opłaty za odbiór nieczystości ciekłych przemysłowych. Brak takiego zróżnicowania będzie oznaczać, że określona stawka będzie się odnosić do wszystkich rodzajów nieczystości ciekłych, a więc również tych przemysłowych, których może nie tyle transport, co samo zagospodarowanie w oczyszczalni ścieków jest wielokrotnie kosztowniejsze niż nieczystości ciekłych bytowych. To z kolei może oznaczać nieprzestrzeganie uchwały w sprawie górnych stawek opłat przez tych przedsiębiorców, którzy odbierają nieczystości ciekłe przemysłowe. Chęć przestrzegania przepisów tej uchwały musiałaby bowiem w praktyce oznaczać nieświadczenie usług w tym zakresie, co z kolei oznaczałoby, że brak byłoby podmiotu, który tego rodzaju nieczystości ciekłe by odbierał. To natomiast jest nie do zaakceptowania – chociażby w kontekście kwestii ochrony środowiska.

Co, jeśli nie zmieni się uchwały

Czas zatem zadać pytanie: na jakie konsekwencje naraża się gmina, która nie dostosuje w terminie uchwały w sprawie górnych stawek opłat? Analogicznie jak przy konieczności dostosowania regulaminu, nie ma tu podstaw do przyjęcia, że przestaje obowiązywać dotychczasowa uchwała z tego powodu, że nie została dostosowana. I chociaż w tym przypadku brak jest pośrednich sankcji dla gminy, to istotne niedogodności pojawią się w stosunku do właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków. Mianowicie tak długo, jak gmina nie dostosuje swojej uchwały w sprawie górnych stawek opłat, nie będą oni chronieni właśnie tego rodzaju górnymi stawkami. Innymi słowy: przedsiębiorcy świadczący usługi odbierania nieczystości ciekłych z przydomowych oczyszczalni ścieków będą mogli pobierać opłaty za świadczenie usług w tym zakresie w dowolnej wysokości. Trudno bowiem przyjąć, że dotychczasowe stawki odnoszące się w sposób ogólny do nieczystości ciekłych będą rozciągnięte także na przydomowe oczyszczalnie ścieków. W momencie ich przyjmowania nie było bowiem podstaw do kalkulowania ich wysokości z uwzględnieniem tego rodzaju instalacji, a tym samym zostały one przyjęte wyłącznie w oparciu o koszty odbioru nieczystości ciekłych ze zbiorników bezodpływowych.

Podsumowanie

Choć niedochowanie terminu 9 lutego 2023 r. na dostosowanie regulaminu i uchwały w sprawie górnych stawek opłat do zmian wprowadzonych w drodze nowelizacji do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie obciąży danej gminy żadnymi bezpośrednimi sankcjami (na marginesie warto wskazać, że w powyższym terminie zmienione uchwały powinny już wejść w życie, a nie wyłącznie zostać podjęte), to pośrednie sankcje, które dotkną nie tylko samą gminę, lecz także właścicieli nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków, mogą być również dotkliwe.