Od wielu dni nie ustają publiczne dyskusje związane z konsekwencjami postanowienia zabezpieczającego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 maja br. w sprawie C-121/21 R Czechy przeciwko Polsce, które nakazuje niezwłocznie wstrzymać wydobycie węgla brunatnego w kopalni Turów. Sprawa ta ma charakter wielowątkowy, ale kilka kwestii wymaga dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia.

Na wstępie należy wskazać, że postanowienie wydane przez TSUE jest niezaskarżalne i wykonalne. Zgodnie z prawem UE obowiązkiem państwa członkowskiego jest jego wykonanie. Obowiązek jego wykonania spoczywa na wszystkich organach tego państwa, w tym – co wynika z orzecznictwa sądów unijnych – w szczególnym stopniu na podmiotach pozostających pod kontrolą tego państwa.

Poza sytuacją, w której skarga zostanie wycofana i w konsekwencji zabezpieczenie upadnie, państwo członkowskie musi wykonać postanowienie – z wyjątkiem sytuacji, gdy wykaże całkowitą niemożliwość jego wykonania. Do takich wyjątków w żadnym wypadku nie należą np. brak procedury cofnięcia koncesji lub zezwolenia, procedury wewnętrzne ani ochrona praw nabytych.

Kwestie kluczowe

Obecnie najważniejsze dla oceny średnio- i długoterminowej możliwości funkcjonowania kopalni i elektrowni w Turowie jest nie tyle samo postanowienie tymczasowe i możliwość jego ewentualnej zmiany bądź niewykonania, lecz wnikliwa ocena zarzutów dotyczących zgodności polskiej procedury wydawania decyzji z prawem Unii Europejskiej.

Te zarzuty zostały wstępnie ocenione w ramach postępowania zabezpieczającego, a także konsekwencji ewentualnego stwierdzenia naruszenia prawa UE. Powyższa ocena jest elementem składowym ostatecznej decyzji co do udzielenia zabezpieczenia przez sąd unijny.

Czy możliwa jest zmiana postanowienia

Poboczną, choć ważną, kwestią jest możliwość ewentualnego zbudowania uzasadnienia dla zmiany postanowienia. Bez wątpienia powoływane już publicznie argumenty dotyczące bezpieczeństwa energetycznego, wskazujące na istotną rolę elektrowni, a zatem i kopalni w systemie, są ważne, lecz pojedynczo mogą okazać się niewystarczające dla uchylenia zabezpieczenia. Zresztą sąd te argumenty już analizował, co wynika z treści uzasadnienia postanowienia.

Istotne dla TSUE mogą być jednak argumenty dotyczące wpływu na zdrowie i życie ludzi w związku z uprawdopodobnionym ryzykiem braku dostaw prądu lub znaczne i nieodwracalne szkody środowiskowe związane z nagłym wykonaniem tego postanowienia i wstrzymaniem prac. Wydaje się, że w tym zakresie uzasadnienie trybunału jest daleko niewystarczające. Choć TSUE analizował te kwestie przed wydaniem zabezpieczenia.

Co zabezpieczył TSUE

Co natomiast ważne – z perspektywy zasadności udzielenia ochrony tymczasowej – kluczowa jest również wskazana już ocena samego naruszenia. Sąd stwierdził, że co najmniej jeden z zarzutów wydaje się prima facie zasadny i w ramach badania uprawdopodobnienia skargi (fumus boni iuris) naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 dyrektywy ocenowej wydaje się (przynajmniej obecnie) wykazane przez skarżących.

W konsekwencji trybunał jedynie zabezpieczył możliwy skutek swojego rozstrzygnięcia, tj. nakaz usunięcia decyzji z obiegu. Biorąc pod uwagę ryzyko ewentualnej niezgodności z prawem UE wydanej decyzji wydłużającej koncesję, istotną kwestią pozostaje ewentualny nakaz stwierdzenia nieważności tej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa UE przy jej wydawaniu.

A że prawo UE zostało naruszone, to TSUE już wstępnie potwierdził w ramach postępowania zabezpieczającego. Świadomość tego nie może pozostać bez wpływu na toczące się przed organami lub sądami krajowymi postępowania związane z koncesją dla Turowa.

Ewentualne porozumienie z Czechami

Jak wynika z informacji prasowych, polski rząd podejmuje obecnie pilne starania zmierzające do zawarcia porozumienia z Czechami i w konsekwencji wycofania skargi z TSUE. Niewątpliwie porozumienie polityczne może spowodować, że wydobycie w kopalni Turów nie zostanie niezwłocznie wstrzymane. Może się jednak okazać, że problem ten zostanie jedynie odłożony w czasie.

Pomimo ewentualnego wycofania skargi przez Czechów wskazywane tam naruszenia mogą zostać udowodnione w krajowych postępowaniach odwoławczych od decyzji wydanych dla kopalni Turów, szczególnie decyzji środowiskowej albo obu decyzji o wydłużeniu koncesji. Może to w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia nieważności tych decyzji, bez których wydobycie węgla w Turowie będzie niemożliwe.

Wydłużenie koncesji w 2020 r.

Przypomnijmy, że spór o przedłużenie działalności kopalni w Turowie ciągnie się już od kilku lat. Koncesja wydobywcza wydana w 1994 r. wygasała w 2020 r. Do jej wydłużenia doszło tuż przed tym wygaśnięciem.

Najpierw, po pięciu latach skomplikowanego postępowania przed regionalną dyrekcją ochrony środowiska (RDOŚ), w którym brali udział przedstawiciele strony polskiej, czeskiej i niemieckiej (decyzja liczy ponad 200 stron i została upubliczniona), w styczniu 2020 r. Turów otrzymał decyzję środowiskową. Na tej m.in. podstawie dwa miesiące później minister klimatu wydał decyzję wydłużającą koncesję dla Turowa o sześć lat, do 2026 r. Od tego do Komisji Europejskiej odwołali się Czesi.

W grudniu 2020 r. komisja przyznała Czechom rację, wydając opinię, w której zarzuciła Polsce wiele naruszeń prawa Unii w związku z powyższym postępowaniem koncesyjnym, w szczególności podkreślając, że o ile transgraniczne konsultacje miały miejsce w stosunku do planowanej decyzji środowiskowej, o tyle nie miały one miejsca co do wydłużenia koncesji do 2026 r.

Mimo toczących się rozmów politycznych Czesi sygnalizowali, że tematu nie odpuszczą i w lutym 2021 r. złożyli skargę do TSUE.

Drugie wydłużenie koncesji

W końcu kwietnia tego roku została wydana druga decyzja wydłużająca koncesję do 2044 r. Nie jest ona objęta zakresem skargi. Upubliczniono ją obwieszczeniem z 13 maja br., a zatem tuż przed wydaniem postanowienia przez TSUE.

Tutaj także, powołując się na polskie przepisy, odmówiono udziału w postępowaniu organizacjom (pomimo złożonych w tym względzie pięciu wniosków), a przedłużenie oparto na tej samej, zaskarżonej – choć obecnie wykonalnej – decyzji środowiskowej z 2020 r. Czesi już zapowiedzieli odwołanie od tej decyzji.

Od ponad roku toczy się przed Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska (GDOŚ) postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji środowiskowej stanowiącej podstawę dla obu przedłużeń. GDOŚ wyznaczył koniec maja br. na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy, ale patrząc na skalę zarzutów i złożoność sprawy, trudno sobie wyobrazić, aby teraz rzeczywiście to postępowanie zakończył. Do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzja środowiskowa jest ważna i wykonalna.

Dalsze konsekwencje

A posiadanie decyzji środowiskowej jest kluczowe dla dalszych działań inwestycyjnych w Turowie, jest to bowiem jedna z pierwszych decyzji w procesie inwestycyjnym, które inwestor musi uzyskać. Zgodnie z polskimi przepisami poprzedza ona wydanie m.in. nie tylko koncesji, lecz także pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego i decyzji o warunkach zabudowy.

W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej istnieje możliwość stwierdzenia nieważności pozostałych decyzji w procesie inwestycyjnym, które wydano na jej podstawie. O tzw. kaskadowym stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnych wypowiadał się Naczelny Są Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 2012 r. (sygn. akt I OPS 2/12).

W takim wypadku termin wykonania urządzeń zmniejszających skutki negatywnego oddziaływania kopalni (np. ekran przeciwfiltracyjny, wały ograniczające pylenie) mógłby się mocno przeciągnąć, nawet o kilka lat, nie wspominając już o kłopotach z decyzją wydłużającą koncesję.

Wszystko to pokazuje, że nawet najskuteczniejsze działania polityczne jeszcze długo mogą nie zakończyć problemów inwestycyjnych Turowa.